現在央企母公司層面沒有一家企業是上市公司。除幾家大型國有銀行、保險公司等少數金融住商房屋機構外,時至今日,僅有中國南車、中國北車等寥寥數家企業真正實現了整體上市。央企整體上市箭在弦上?誰代表國有出資人持股?
  十八屆銀行利率三中全會召開在即。
  素以改革聞名的三中全會,每次都被寄予厚望借貸。而多個渠道的信息表明,指望此次中央全會,啟動財稅、土地、金融、國企、價格、計生等重大領域的整體改革,並不現實。
  過去10年來,改革呼聲不絕於耳,襯衫政策出爐亦不在少數。但是,由於利益集團的阻撓,改革靴子總是難以落地。其中,國企首當其衝。君不見,旨在推行“國退民進”的新老“36條”被逐一杯葛。
  除了阻擋民企前進的腳步,國企近年來還借力“四萬億”,大肆擴張。大量資金流向有國資背景的房地產企業和建築企業。兩者的資產負債率,均遠遠高於工業企業租房子的平均資產負債率。
  在增量資金占比最大的同時,這兩個行業的資產流轉速度卻位列各行業榜尾。其中,國有建築行業和房地產業的資金周轉速度,更是僅為民企的一半。這直接導致了信貸資產占GDP的比重上升,無論是“6·20”錢荒,還是天量地方債務,均與此直接相關。國企在金融危機之後,逆勢加杠桿的舉動,無異於飲鴆止渴。
  既如此,啟動改革已是題中應有之義。國資委也的確在分類管理、整體上市等領域著墨甚多。但是,更為重要的國資定位、財務透明、“國退民進”等內容,並不在本輪改革範圍中。做大做強的老思路,依舊占據主導地位。未來中國經濟社會走向的分野,或許就源自2013年深秋國企改革的再抉擇。
  國資再出發
  在11月即將召開的中共十八屆三中全會上,料將提出進一步深化國企改革的目標,包括設立新的國有資產管理公司、對國企進行分類管理、對國企領導進行分類考核等內容
  本刊記者/周政華
  國企改革或有大動作。
  《中國新聞周刊》記者近日從國務院國有資產管理委員會(以下稱國資委)和國有重點大型企業監事會(以下稱監事會)相關人士處獲悉,在11月即將召開的中共十八屆三中全會上,料將提出進一步深化國企改革的目標,包括設立新的國有資產管理公司、對國企進行分類管理、對國企領導進行分類考核等內容。
  “30多年的國企改革基本上本著‘賺錢’的原則來推進。”在北京師範大學公司治理與企業發展研究中心主任高明華看來,這就導致一些本應民營化的行業卻沒有民營化或者說民營化程度很低,如電信、鋼鐵。
  近年來,無論是政府還是學界,類似高明華這樣的呼聲,越來越高。這也正值國企的艱難時日。2012年,包括央企在內的全國國企普遍遇到了利潤增長困難的局面,全國國企繼2008年全年利潤下降25.2%之後,再次出現利潤負增長。其中,央企利潤基本與去年同期持平。地方國企中,除天津、上海、四川、貴州、重慶、寧夏、西藏、新疆8省市區外,其他地區國企均出現不同程度利潤下滑。
  今年初,國資委即已著手制訂下一步國企改革的頂層設計,時任國資委主任王勇(現任分管國資委的國務委員)對外表示,國資委將在年內提出國企下一步改革的總體目標、基本路徑、具體措施。隨後,國資委已成立了以王勇和時任副主任邵寧共同牽頭的深化國有企業改革工作組,負責改革方案設計。初步方案已經在今年6月上報國務院,預計國務院有望在年內推出國有企業改革指導文件。
  完成國企改革頂層設計,既是中共中央十八大提出的要求,也是今年中央經濟工作會議佈置的既定任務。據悉,目前該方案已經基本成型,知情者稱,改革力度之大超乎外界想象,但最終的版本,還取決於各方的博弈結果。
  央企整體上市箭在弦上
  “國有企業股份制的改革現在還遠未到位”,9月28日,在北京師範大學舉辦的2013國企治理暨董事會治理指數發佈會上,國資委企業改革局副局長王潤秋稱,包括國有企業的股權多元化、混合所有制等方面還需進一步改革。
  一個重要表現是,“現在中央企業母公司層面沒有一家企業是上市公司。”
  證監會資料顯示,截至2012年底,全國共有國有控股上市公司953家,占A股上市公司數量近四成,占據上市公司總市值的一半還多。然而,與非國有上市公司比,除幾家大型國有銀行、保險公司等少數金融機構外,時至今日,僅有中國南車、中國北車等寥寥數家企業真正實現了整體上市。
  滬深證券交易設立之初,就一直實行並堅持優先保證國企上市的政策,為了幫助國企脫困,允許其先拿出部分優質資產上市,然後再將不良資產逐步消化整合,由此形成了中國特色的大型國企結構:母體為國有獨資,而屬下有一家或多家上市公司。
  據不完全統計,一半以上的國有集團旗下擁有多家上市公司,如中國航天科工集團就擁有7家上市公司,而這些上市公司在母子公司體系中所處的層級並不相同,有的是子公司,有的是孫公司,上市公司之間錯綜複雜的股權關係,讓人眼花繚亂。
  十幾年前,經濟學家華生就曾提醒投資者:國企分拆上市後會把實際控制人——國資部門放到幕後,國資部門不承擔大股東應當承擔的義務和責任,幾家行業內大公司的大股東都相同,極易造成關聯交易、利益輸送等一系列問題。
  如果國企實現整體上市,則會逼迫企業明晰產權結構、用自然人取代各種令人眼花繚亂的公司控股,讓最終控制人浮出水面,可以預見的是,這必然會損害部分利益集團的利益,從而加以干擾、反對。
  儘管阻力重重,國資委企業改革局副局長王潤秋對《中國新聞周刊》記者表示,下一階段國資委將推動一批大型國企整體上市。此前,王勇曾在多個會議上強調,要推進有條件的國企整體上市。
  國企整體上市歷來有兩種模式。
  其一是從零開始,如四大國有銀行都是通過首次公開發行(IPO)實現整體上市。在上世紀90年代,四大國有銀行已經屬於“技術性破產”,但是在當時政府政策的引導和支持下,新建的四大資產管理公司,承接了四大行剝離的壞賬,國有銀行這才滿足上市條件。
  因此,除金融系統的國企外,9年前,中軟公司以自有資金7500萬元,收購母公司中軟總公司的全部股權,實現整體上市,但代價同樣不菲,剝離了幾千萬元不良資產,清理和重組了47個不符合主業的子公司。此後,整體上市的央企可謂鳳毛麟角。
  另外一種較為流行、也是下一步國企可能採取的整體上市方式是,在已有上市公司的基礎上,不斷地將母公司和下屬非上市公司的優質資產乃至全部資產,通過定向增發等方式註入上市公司,從而曲線實現集團公司的整體上市。
  目前,中國證券市場機構持倉占比已經達到一半以上,對於國企整體上市的過高估值、過大預期,導致採取定向增發註入資產這種模式,面臨著定價難的問題,因受制於國企母公司和機構重倉的對峙與博弈,“股價懸空”的風險很大。
  早在數年前,國資委就已開始在寶鋼集團等國有獨資公司、央企母公司建立董事會制度,熟悉、參與這項試點的王潤秋表示,其董事會的實際運作效果甚至好於上市公司。這也是為一些條件成熟的央企下一步整體上市做準備。
  最近兩三年,省屬國企的股份制改造的步子邁得更大,例如,到2012年底,江蘇省屬企業集團層面全部完成公司化改造,80%以上子公司成為股權多元化企業,而重慶市屬國有工商企業一半實現了整體上市或主體上市。
  正版中投二號呼之欲出
  目前,國企整體上市中,無論是採取哪種模式,都繞不開一個大問題:誰代表國有出資人持股?當年四大行上市,國務院特設中央匯金投資有限責任公司(下稱匯金公司)代持股份,暫時解決了這一問題。
  國資委相關人士對《中國新聞周刊》記者表示,國務院正在醞釀成立一家國有資產管理公司,來代表國資委持有部分經營性國有上市公司股份,行使出資人的角色。這一消息目前已經得到了多方證實。
  在高明華看來,中央層面成立資產管理公司直接持有公司股票,可以減少中間環節,減少代理成本,而且該國有資產管理公司只負責資本經營,不從事實體經營,可以避免母公司和子公司在業務上的不當交易。
  2010年,隸屬於國資委的國新公司掛牌辦公,外界猜測其定位為中投二號,但從後來的公開信息看,無論是從承擔的功能,還是註冊資本、管理資產的規模,二者並不在同一量級。
  2007年成立的中國投資有限責任公司(下稱中投公司),正部級建制,被視為是中國的金融國資委。中投公司全資控股匯金公司,從而間接掌握全國重點國有金融企業的控股權。相比之下,截至2013年10月初,國新公司僅收編了華星集團和中國印刷集團公司兩家央企。
  因此,國新公司之外,國資委勢必還需要成立一家公司,真正扮演中投二號的角色。如此,才有可能搭建一個多層次、多類別國有持股體系的雛形:第一層級是中央國資委和金融國資委,負責國企資產的宏觀管理與政策指導;第二層級包括確實履行出資人職責的國有控股公司和履行金融投資職能的投資公司兩部分;第三層則是負責對國企輔業及不良資產進行重組搞活的國資經營公司。
  近期有消息指出,上海市即將出台的國企改革方案中,其改革目標之一就是學習新加坡淡馬錫管理模式,即資本全部國有,但政府用市場化的辦法管理企業,依托董事會選聘市場化人才、進行市場化決策,一切運作模式和私營企業一樣。
  無論是中央級即將成立的新的資產管理,還是上海樹立的淡馬錫樣本,其實都在於實現國有資產的資本化運營。
  國務院發展研究中心原黨組書記、現任中國上市公司協會會長陳清泰在今年初曾表示,在一般領域,國有資產實現方式的資本化是進一步深化改革重要的突破口。
  過去很長一段時間,把實物形態的“國有企業”作為國有經濟的唯一實現形式。隨著改革的深化,在一般領域繼續以擁有、管理和控制“國有企業”群,作為國有資產實現形式,使企業和政府不斷遇到各種困惑。
  這種困惑集中體現在政府與國企千絲萬縷的聯繫,導致企業按所有制和隸屬關係被分成“三六九等”,因而受到不同的待遇。其中國有企業處於絕對強勢地位。一些處於天然壟斷領域的企業自行擴大壟斷範圍,把與天然壟斷相關的業務泛化為壟斷領域,謀取利益。
  如果說在上世紀八九十年代,國有資本大舉進入製造業、原材料業,為工業化奠定基礎,那麼在最近三五年,制約社會發展的瓶頸已經轉移到住房、醫療、養老、教育等公共產品的供給不足和價格失衡。在陳清泰看來,國有資本當適時進入這些新的關乎國計民生的領域。
  陳清泰認為,國有資產資本化之後,政府擺脫了與“國有企業”關聯關係的掣肘,有助於站在超脫地位,進行市場監管,提供公共服務;有助於改變按所有制區分企業的政策,公平地對待各類企業,消除“所有制鴻溝”,完善社會主義市場經濟體制。
  國企分類管理尋求共識
  要實現國有資產的資本化經營,一刀切的老辦法難以奏效。
  “國資委管理的100多家國企,如果仔細去分析它們承擔的職責和功能,確實不太一樣。”國有重點大型企業監事會主席季曉南對《中國新聞周刊》記者表示,現在用給一個模式去管理,無論是理論上還是實踐操作上來看,都是不合理的,如果中央能夠在國企分類改革上形成共識,將非常有意義。
  《中國新聞周刊》記者從多個渠道獲悉,十八屆三中全會料將提及國企分類改革,但可能不會涉及更多相關細節。不過一個可以預見的趨勢是,包括銀行、石油石化等更多競爭行業的國企將更加市場化,國家也會相應減少對其支持,並允許民營資本進入,減少腐敗土壤。另一方面,中儲糧事件將促使政府收緊對一些公益性領域國企的控制,防止其過度市場化。但是,在十八屆三中全會報告中,可能不會直接提到一些公益領域存在的過度市場化問題。
  十多年前,中共十五屆四中全會通過《中共中央關於國有企業改革和發展若干重大問題的決定》時,當時就有人提出要對國有企業進行分類監管。據季曉南迴憶,當時國企改革的焦點更多是放在建立現代企業制度等方面,因此分類監管沒有體現在最終的文件之中。
  季曉南在國外調研發現,國企分類管理幾乎是國際通行慣例,比如北歐的芬蘭和瑞典,把國企分為營利和非營利兩類,由一個監管機構進行統一監管。中國的近鄰馬來西亞,同樣按是否以盈利為目的,把國企分為兩類,只不過有兩個監管機構,非營利國企由財政部下設的MOF INC公司管理,營利性國企則由以馬來西亞國庫控股公司負責投資管理。
  9月底,作為高校唯一代表,北京師範大學公司治理與企業發展研究中心主任高明華,參加了完經濟合作與發展組織(OECD)關於國有企業公司治理指引的修訂會議。高明華透露,OECD29個成員國國企大部分都在公益領域,而中國的國企一多半在競爭性領域。
  高明華及其研究團隊從兩個維度對國企進行分類,一是目標維度,公益導向還是利潤導向;二是經營維度,是壟斷還是競爭。由此形成三類國企:公益性國有壟斷企業、適度經營性國有壟斷企業和競爭性國有企業。
  季曉南透露,相關部門這幾年也在推進國有企業分類考核,但是還不夠精細。
  高明華通過在一些央企的調研發現,國資委對於不同類型的國企的高管薪酬考核,體現了一定的差異性,比如在考核標準上,競爭性國企的工資上限原高於非競爭性企業,對於公益性較強的行業,國資委考察時,經濟指標占比相對較弱,而更強調社會責任,其中還包括環境責任等。
  高明華表示,這三類國企的經營目標和社會功能性質存在顯著差異,但是其董事會設置和治理,並沒有體現相應的差異化,國資委對國企的公司治理評價及監管,並沒有做到有的放矢。
  不過,對於國企分類治理的研究仍然還有難點。高明華表示,最難的是適度經營型國有壟斷企業,其利潤分別來自壟斷收益和自身經營,績效如何評估,負責人薪酬如何制定,還需要進一步研究。
  國資委相關人士透露,十八屆三中全會召開後,最先改革的可能是對國企領導人進行更為精細化的分類考核和管理。
  在國有大中型企業監事會主席季曉南看來,改革國企領導人的薪酬機制具有相當的迫切性。他認為,競爭性的國有企業的領導人員,應該參考國外同類企業,按照市場規律制訂其薪酬標準,但是在國內卻比照公務員工資標準,“這時候,他就會有其他的想法尋找更多的個人創收機會。”
  關鍵在於能否撬動利益集團
  對整個國企的分類管理,如何分類,如何讓公益型國企將經營資產剝離,將經營型國企的公益型業務剝離,每一步調整,都是對既有利益格局的觸動,各方的博弈也仍在進行之中。
  通過對國企進行分類管理,推動國企整體上市,也將有助於構建一個相對公平的市場競爭環境。
  民建中央副主席辜勝阻認為,下一步的國企改革,關鍵是要構築企業公平競爭的市場基礎。在他看來,當前民企和國企在使用生產要素、在土地礦產等稀缺資源占有、在獲取特許經營權以及政府投資項目等方面,機會不均等現象都很明顯,特別是國企在某些領域的壟斷,對不同市場主體產生了擠出和排除的效應。
  在獲取高額壟斷利益後,一些國企事實上已經形成固化的利益集群。據中國股權投資基金協會會長邵秉仁在2010年的估算,石油、電信等七個壟斷行業職工占全國職工人數8%,而工資、福利收入占全國的50%以上。
  壟斷地位形成利益固化也導致腐敗事件層出不窮。繼今年初中石油副總經理王永春因涉嫌嚴重違紀被調查後,8月27日,中石油另外三個高管同時被宣佈涉嫌嚴重違紀並接受調查,這也是近年來中石油曝出的最嚴重一起腐敗窩案。
  地方國企的腐敗也不容忽視。從2008年至今,河南省的30餘家省管企業中,先後有河南投資集團、義煤集團等20名企業“一把手”和高管落馬。
  招商局集團原董事長秦曉曾撰文呼籲,在國企制度改革問題上重提姓資姓社、公有私有,這是對30年改革開放中形成的共識的顛覆和倒退,也是對市場化轉軌取得的成就的否定。這不僅反映出觀念的陳舊,更值得警惕的是特殊利益集團的掣肘。從這個意義上來說,中國新一輪改革不僅需要觀念的更新,還需要剋服特殊利益集團的阻撓。
  今年8月27日召開的中共中央政治局會議,審議通過了《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃》,要求堅持“老虎”“蒼蠅”一起打,要求嚴肅查處黨員幹部違紀違法案件,形成震懾力。
  中共中央加大懲治腐敗的力度,也被外界解讀為撬動利益集團之舉。但鑒於對改革難度的預估,一些國際投行認為,十八屆三中全會上,國企改革難有實質性動作。
  瑞銀集團中國區特約首席經濟學家汪濤對《中國新聞周刊》表示,儘管目前多個領域都存在產能過剩的問題,但國有企業的處境並沒有上世紀90年代那麼糟,考慮到政府一貫擔心重組帶來的失業和不穩定,因此,很可能會選擇提振需求和限制新產能作為應對措施,而不會很快就啟動大規模的國企改革。
  不過,在高明華看來,國企改革是繞不過去的,特別是近年來,國企不斷遭到質疑,諸如中石油壟斷,高管薪酬等問題頻出。因此,在即將召開的十八屆三中全會中深化國企改革是不能不提的。
(編輯:SN054)
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